مداخله 8 عامل زمينه‌اي در تدوين بودجه 96

مداخله 8 عامل زمينه‌اي در تدوين بودجه 96

درحالي روز گذشته مجلس نخستين جلسه كميسيون تلفيق بودجه 96 را كليد زد كه برنامه ششم توسعه نيز در صحن علني در حال بررسي است. اين تقارن بررسي لايحه بودجه 96 و برنامه ششم توسعه از آنجايي حايزاهميت است كه خطوط كلي برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال آينده اثر متقابل بر هم خواهند گذاشت. همين موضوع بودجه 96 را از ساير قوانين بودجه متمايز كرده است. البته موارد ديگري نيز وجود دارند كه مستقيم يا غيرمستقيم بر قانون بودجه 96 اثرگذار خواهند بود. شرايط زماني متمايز تدوين لايحه بودجه 96 يكي از فاكتورهاي موثر در شكل‌گيري متفاوت قالب لايحه بودجه 96 است. البته از منظر بين‌المللي هم اين لايحه با لايحه‌هاي پيشين متفاوت است كه همه موارد داخلي و بين‌المللي موثر در جريان تدوين لايحه برنامه ششم در گزارش جامعي از سوي مركز پژوهش‌هاي مجلس عنوان شده است. براساس گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس، محتوي برنامه ششم توسعه، انتخابات رياست‌جمهوري سال 1396، مشخص شدن ناكارايي نظام تعيين و پرداخت حقوق و دستمزد، حجم انبوه افزايش هزينه‌هاي جاري و عمراني به قيمت‌هاي جاري و در عين حال كاهش شديد قدرت خريد دولت به قيمت‌هاي حقيقي در سال‌هاي اخير، خروج تدريجي و اندك از شرايط ركودي در كشور، تداوم يا عدم تداوم تحريم‌هاي اقتصادي و مساله برجام، ثبات نسبي قيمت نفت و افزايش توليد كشور و همچنين حجم انبوه بدهي‌هاي دولت و لزوم مديريت آن‌ از مواردي است كه در گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس به آن پرداخته شده است. مركز پژوهش‌هاي مجلس علاوه بر برشمردن 8فاكتور تاثيرگذار در تدوين لايحه بودجه 96، تناقضات اين لايحه با برنامه ششم توسعه و برخي سياست‌هاي كلان ديگر را مورد بررسي قرار داده است كه در ادامه مي‌خوانيد.

 شرايط زماني و تمايز بودجه 96

يكي از مهم‌ترين وجوه تمايز بررسي لايحه بودجه 96 در مجلس اين است كه مجلس دهم نخستين تجربه بودجه‌ريزي خود را دارد و همين امر مي‌تواند سطح كيفي بودجه را تحت‌تاثير قرار دهد. در عين حال، سال آينده سال پاياني دولت يازدهم است و انتخابات رياست‌جمهوري مي‌تواند سياست‌هاي پولي و مالي دولت را در آخرين لحظات فعاليتش تحت‌تاثير قرار دهد. اتخاذ سياست‌هاي انبساطي براي خروج از ركود و سياست‌هاي رونق ازجمله رويكردهايي است كه در عملكرد اخير دولت يازدهم هم به خوبي مشهود است. در اين بين، چنين تغيير رويكردي درحالي رخ مي‌دهد كه دولت روحاني از نخستين روزهاي روي كار آمدن خود برقراري انضباط مالي و سياست‌هاي انقباضي را پيشه كرده بود. بنابراين ‌در شرايط كنوني حتي دولت يازدهم هم كه كمتر پوپوليست شناخته مي‌شد، به سمت سياست‌هاي كوتاه‌مدت اقتصادي، اجتماعي و سياسي روي خواهد آورد تا در انتخابات دور بعدي رياست‌جمهوري با اقبال عمومي مواجه شود. همين موضوع ملاحظات مالي بودجه 96 را هم براي دولت و هم براي مجلس با حساسيت همراه خواهد كرد. در عين حال، در زمان تقديم لايحه بودجه سال 1396، برنامه ششم توسعه همچنان در دستور مجلس شوراي اسلامي است. نوع ديدگاه دولت درباره برنامه ششم با ديدگاه‌هاي رايج دولت‌هاي قبل فرق دارد و طبيعي است كه اين امر بر رابطه بودجه با برنامه تاثيرگذار خواهد بود و علاوه بر آن نتيجه نهايي حاصل شده درباره برنامه ششم مي‌تواند در بودجه سال 1396 موثر باشد.

يكي ديگر از موضوعاتي كه مركز پژوهش‌هاي مجلس هم در گزارش خود به آن پرداخته، مشخص شدن ناكارآمدي نظام حقوق و دستمزد است كه با افشاي موضوع حقوق‌هاي نامتعارف آغاز شد و بررسي آن در مجلس و دولت براي ايجاد سازوكاري موثر در مديريت نظام حقوق و دستمزد همچنان ادامه دارد. در عين حال كه موضوع ناكارآمدي حقوق و دستمزد در سال جاري عيان شد، اثر آن بر بودجه سنواتي هم موضوعي است كه بايد مورد ارزيابي قرار گيرد. بنابراين بودجه 96 هم از اين موضوع مستثني نخواهد بود.

 سيماي 96 از منظر سرمايه‌گذاري و رشد

ناتواني دولت طي سال‌هاي اخير در سرمايه‌گذاري فيزيكي از طريق طرح‌هاي عمراني يا سرمايه انساني از طريق آموزش، بهداشت و سلامت، معضلي است كه بايد به آن پرداخته شود. طي سال‌هاي اخير بحران افت منابع عمومي دولت و شكاف بودجه‌يي سبب شده در هر مرحله كه دولت با كمبود منابع مواجه شد عرصه را بر بودجه عمراني تنگ‌تر كند. به نوعي كه طي دو تا سه سال اخير هيچ سرمايه‌گذاري توسعه‌يي در كشور صورت نگرفته است. اين امر فارغ از اثرات كوتاه‌مدت خود، اقتصاد را از ريل توسعه خارج كرده و هدف‌گذاري‌هاي برنامه ششم توسعه را هم غيرواقعي خواهد كرد، بنابراين جبران خلأ سرمايه‌گذاري طي سال‌هاي اخير هم موضوعي است كه در نظام بودجه‌ريزي بايد به آن پرداخت.

سال 96 از جنبه ديگري هم در اقتصاد ايران حايزاهميت است و آن هم خروج كشور از شرايط ركودي پس از چندين سال متوالي است. درحالي كه پس از چند دوره رشد اقتصادي منفي، سال گذشته رشد اقتصادي تقريبا در مدار صفر بود، امسال آمارهاي بانك مركزي و مركز آمار ايران از رشد اقتصادي، خروج از ركود را گواهي مي‌داد. در عين حال كه استمرار اين رشد تا پايان سال جاري و دستيابي به رشد بالاي 5درصد پيش‌بيني شده است، در سال 96 نيز براساس سياست‌هاي كلي برنامه ششم توسعه، انتظار تداوم سياست‌هاي مبتني بر رشد اقتصادي وجود دارد.

 كنش و واكنش مولفه‌هاي بين‌المللي

علاوه بر مسائل داخلي موثر بر اقتصاد ايران و متعاقبا نظام بودجه‌ريزي كشور، برخي رويدادهاي بين‌المللي هم اثراتي برجاي گذاشته كه ساختار بودجه را هم متاثر خواهد كرد. سال گذشته توافق برجام حاصل شد و اثرات آن تا جايي بود كه دولت براي منظور كردن اثر برجام بر ساختار بودجه 95، لايحه بودجه را برخلاف سال‌هاي پيشين با تاخير تقديم مجلس كرد، بنابراين اثرات اجراي برجام و رفع تحريم‌هاي بين‌المللي غيرقابل انكار است. اما در اين ميان اتفاق ديگري نيز رخ داد كه مي‌تواند بر رهاوردهاي مثبت ناشي از اجراي برجام اثر متقابل بگذارد و آن هم انتخابات رياست‌جمهوري امريكا بود. با توجه به آنچه دونالد ترامپ پيش از به قدرت رسيدن خود در رابطه با برجام اظهار كرده بود، اكنون آينده برجام و عمل به تعهدات از سوي طرف مقابل در ابهام قرار دارد. همين ابهام مي‌تواند در روابط تجاري ايران با ساير كشورها هم سايه افكند، بنابراين سياست‌هاي دولت جديد امريكا مي‌تواند سطح دستيابي به اهداف سياست‌هاي مالي را تحت‌تاثير قرار دهد.

نكته ديگري كه در سطح بين‌المللي لايحه بودجه 96 را متاثر كرده، پيش‌بيني قيمت جهاني نفت و سهم آن در سبد درآمدي دولت است. سال گذشته درحالي دولت لايحه بودجه را تقديم مجلس كرد كه قيمت جهاني نفت به‌شدت در نوسان بود و همين امر ترسيم چشم‌انداز جهاني نفت را دشوار كرده بود، اما امسال قيمت جهاني نفت از ثبات بيشتري برخوردار است. در عين حال، تصميم اوپك مبني بر اعمال محدوديت براي كشورهاي توليدكننده نفت در جهت تقويت قيمت، افق روشن‌تري را براي نفت ترسيم مي‌كند. همين امر هم سبب شد تا سهم پررنگ‌تري در بودجه 96 براي درآمدهاي نفتي ترسيم شود؛ اين درحالي است كه در بودجه سال 95 دولت به كاهش سهم نفت و سياست نفت‌زدايي اقتصاد مي‌باليد.

 مديريت بدهي‌هاي دولت و جايگزيني اوراق بدهي

نكته تمايز ديگر لايحه بودجه 96 در مقايسه با سال‌هاي پيشين افزايش ابزارهاي مالي در اختيار دولت براي رهايي از بدهي‌هايش است. گرچه طي سال‌هاي 94 و 95 هم دولت با انتشار اوراق بدهي مختلف نظير صكوك، اسناد خزانه و... نسبت به تعيين تكليف بخشي از بدهي‌هاي خود به پيمانكاران، شركت‌هاي خصوصي و... اقدام كرده اما رفته رفته با آزمون و خطاي اوراق بدهي، سهم اين ابزار مالي هم در لوايح بودجه افزايش خواهد يافت. علاوه بر افزايش حجم اوراق بدهي، دولت در لايحه بودجه 96 سازوكار جديدي براي اوراق بدهي سررسيد شده در نظر گرفته است. بر اين اساس، اوراق بدهي سررسيد شده اين قابليت را خواهند داشت كه با اوراق جديد جايگزين شوند. گرچه بدين‌ترتيب اوراق بدهي ابزار خوبي براي تسويه بدهي‌ها در اختيار دولت قرار خواهد داد اما مساله انباشت اين نوع دارايي‌ها در سنوات آتي و بازپرداخت آنها هم موضوعي است كه بايد همگام با تقويت بازار بدهي در قوانين بودجه‌يي كشور مورد توجه قرار گيرد.

 ناهمخواني منابع و مخارج بودجه 96

فارغ از مواردي كه مركز پژوهش‌هاي مجلس به آنها پرداخته است، با نگاه كلي به لايحه بودجه 96 هم مي‌توان دريافت كه دولت براي رهايي از دام كسري بودجه، تغييراتي را در لايحه بودجه 96 در مقايسه با لايحه بودجه 95 ايجاد كرده است. ازجمله مهم‌ترين محورهاي بودجه 96 هم نفت است كه اين‌بار در لايحه بودجه با فرض فروش هر بشكه نفت خام به قيمت 55 دلار، صادرات نفت و ميعانات گازي معادل 2ميليون و 530 بشكه در روز، نرخ برابري ريال به دلار 3300 تومان و منابع نفتي 111هزار ميليارد تومان در نظر گفته شده است. بر اين اساس انتظار مي‌رود در سال آينده حداقل 100 هزار ميليارد تومان منابع نفتي محقق شود. اما بررسي‌هاي مركز پژوهش‌هاي مجلس در رابطه با منابع و مصارف بودجه سال آينده نشان مي‌دهد، دولت در پيش‌بيني منابع عمومي دولت حدود 60 هزار ميليارد تومان بيش برآورد منابع داشته است. وقتي هنگام اجراي بودجه، منابع كمتر محقق مي‌شوند طبيعي است كه درصد تخصيص منابع به مصارف نيز دچار كاهش مي‌شوند، اما نسبت كاهش تخصيص بودجه به دستگاه‌ها برابر نيست. بر همين اساس مركز پژوهش‌هاي مجلس توصيه كرده است تا بودجه سال آينده بر اساس منابع و مصارف واقعي در مجلس به تصويب برسد.

 تناقضات بودجه و برنامه ششم در سهم صندوق توسعه ملي

يكي ديگر از محورهاي لايحه بودجه 96، سهم صندوق توسعه ملي از درآمدهاي نفتي است. درحالي‌كه در بودجه 96 سهم صندوق توسعه ملي 20 درصد منظور شده است، مجلس به تازگي در بررسي ماده مرتبط با سهم صندوق توسعه ملي از درآمدهاي نفتي، سهم صندوق را در طول اجراي برنامه ششم توسعه 30 درصد به تصويب رساند. نكته ديگر اينكه، در تبصره 4 لايحه بودجه اجازه استفاده از منابع صندوق براي پرداخت برخي تسهيلات صادر شده و براي صندوق توسعه ملي تعيين تكليف شده، درحالي‌كه در اساسنامه صندوق توسعه ملي شرايط استفاده از منابع تعيين شده است. همچنين طبق سياست‌هاي كلي برنامه ششم هرگونه تعيين تكليف در بودجه براي صندوق توسعه ملي ممنوع است. بر همين اساس لازم است كه سهم صندوق توسعه، همچنين حكم تبصره 4 تعيين تكليف شوند. در عين حال، ناهمخواني ديگري در مقايسه ارقام مالي بودجه 96 و برنامه ششم توسعه وجود دارد. بدين‌ترتيب كه گرچه اين 2 در سطح كلان همخواني دارند، اما بررسي جزئيات، ناهمخواني برنامه ششم توسعه و بودجه سال آينده را حكايت مي‌كند.

 ايرادات لايحه بودجه 96 زير ذره‌بين مركز پژوهش‌ها

يكي از ايراداتي كه مي‌توان به لايحه بودجه 96 وارد كرد، اين است كه در لايحه بودجه «استفاده از حساب ذخيره ارزي و استقراض» پيش‌بيني شده، اما اعتباري براي اين رديف در نظر گرفته نشده است كه در اين خصوص هم مركز پژوهش‌هاي مجلس تصميم‌گيري در رابطه با رديف مربوطه را به مجلس يادآوري كرده است.

تعيين حجم انتشار اوراق تعهدزا مورد ديگري است كه مركز پژوهش‌هاي مجلس با هشدار در رابطه با خطر بحران بدهي اوراق، تصميم در اين رابطه براي شفافيت در 2 سمت ميزان انتشار اوراق و تسويه مطالبات و جلوگيري استفاده از منابع حاصل از اين اوراق تعهدزا براي هزينه‌هاي جاري را به مجلس توصيه كرده است.

عدم شفافيت موضوع هدفمندي يارانه‌ها و موضوع حذف دهك‌هاي پردرآمد، از ديگر محورهايي است كه به احتمال قوي زير ذره‌بين مجلس قرار خواهد گرفت. تعيين سقف جابه‌جايي اعتبارات، تعيين تكليف مشاركت عمومي-خصوصي در طرح‌هاي عمراني و تمركز وجوه در خزانه و مديريت حقوق و دستمزد از ديگر توصيه‌هاي مركز پژوهش‌ها به مجلس در رابطه با بررسي لايحه بودجه 96 است. همچنين افزايش سرمايه بانك‌هاي دولتي كه در تبصره 17 لايحه بودجه به آن اشاره شده، از مواردي است كه مركز پژوهش‌ها به مجلس متذكر شده و عنوان كرده است مجلس بايد مشخص كند نوع راهبردي كه در قبال مديريت بانك‌ها اتخاذ مي‌كند از طريق اصلاح قوانين مرتبط است يا روش دولت در تبصره 17 را مي‌پذيرد. در عين حال، دولت در تبصره 6 سقف معافيت مالياتي را درآمد يك و نيم ميليون تومان در ماه در نظر گرفته است. در اين رابطه مركز پژوهش‌هاي مجلس متذكر شده كه تعيين سقف معافيت مالياتي مي‌تواند بر مبناي خط فقر باشد يا بر مبناي افزايش متناسب نسبت به رقم سال قبل، اما در متن لايحه مبناي آن مشخص نشده و مبهم است.

همچنين تعيين تكليف استقراض خارجي و سقف تسهيلات مالي خارجي از موارد ديگري است كه مجلس بايد در لايحه بودجه سال جاري به آن بپردازد. بر اين اساس، در لايحه بودجه تبصره 3 بند (ب) پيش‌بيني شده است كه دولت بتواند تا مبلغ 5 ميليارد دلار وام خارجي بگيرد اما كشورها يا موسسات وام‌دهنده، نرخ سود، اقساط بازپرداخت و ساير موارد آن مشخص نشده است و مجلس در اين مورد بايد تصميم‌گيري كند.

با ايراداتي كه مركز پژوهش‌هاي مجلس در رابطه با لايحه بودجه و مطابقت آن با برنامه ششم توسعه از يك سو و سياست‌هاي كوتاه‌مدت و ميان‌مدت اقتصادي وارد كرده است، به نظر مي‌رسد در رابطه با لايحه بودجه هم بايد همچون برنامه ششم توسعه منتظر تغييرات گسترده‌يي در مجلس باشيم. البته بايد ديد درنهايت دولت و مجلس در جريان تدوين و تصويب بودجه چه تعاملي خواهند داشت.

منبع:تعادل