الزامات تهيه لايحه بودجه 1396

الزامات تهيه لايحه بودجه 1396

محمد تقی فیاضی(مدير گروه بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس )

دولت يازدهم امسال آخرين لايحه بودجه سالانه خود را تقديم مجلس شوراي اسلامي خواهد كرد. با توجه به آثار تحريم‌هاي بين‌المللي بر اقتصاد كشور همچنين كاهش ميزان صادرات و قيمت‌هاي نفت خام در بازارهاي جهاني همچنان شاهد تداوم اثرات منفي اين عوامل به ‌خصوص بر بودجه سالانه كشور هستيم.

از طرف ديگر با مديريت نادرست صندوق‌هاي بازنشستگي و تحميل بار مالي بر اين صندوق‌ها از طرف نهادهايي مانند مجلس شوراي اسلامي نه ‌تنها كارمندان دولت بلكه بازنشستگان نيز تا حدود زيادي حقوق‌بگير دولت شده‌اند. اگر آحاد مردم را نيز در موضوع يارانه‌هاي نقدي به جمع فوق اضافه كنيم، مي‌توان گفت كاركرد غالب دولت در حوزه بودجه پرداخت حقوق و مزايا به مردم شده است.

در اين صورت جدا از اهداف اصلي مانند توزيع عادلانه ثروت‌هاي بين‌نسلي به دليل ناكافي بودن منابع مالي قادر به ايفاي نقش توسعه‌يي خود در اقتصاد نيست. با اين همه با اينكه عدو بايد سبب خير مي‌شد و در شرايط تنگناي مالي دست به اصلاحات ساختاري مي‌زد اما متاسفانه دولت در حوزه بودجه‌ريزي دچار روزمرگي شد و درحالي كه دوره چهار ساله نزديك به اتمام است، هيچ ميراث ماندگاري به ‌يادگار نگذاشته است. با مقدمه فوق ابتدا تصويري از عملكرد بودجه عمومي در سال 1394 ارائه مي‌دهيم سپس برآوردي از عملكرد بودجه سال جاري ارائه خواهيم داد و در انتها چشم‌اندازي از منابع و مصارف عمومي در سال 1396 طرح خواهيم كرد.

 تصويري از بودجه سال 1395

منابع و مصارف عمومي در سال جاري برابر 294هزار ميليارد تومان مصوب شده است. قرار است براي تامين اين ميزان منابع 157هزار ميليارد تومان درآمد(شامل 104هزار ميليارد تومان ماليات) 79هزار ميليارد تومان واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌يي(شامل 68 هزار ميليارد تومان فروش نفت خام و ميعانات) و 58 هزار ميليارد تومان واگذاري دارايي‌هاي مالي(شامل 40هزار ميليارد تومان فروش اوراق مشاركت و اسناد خزانه اسلامي) حاصل شود. طبق ارقام مصوب قرار است، منابع حاصل شده به ترتيب 213هزار ميليارد تومان صرف اعتبارات هزينه‌يي(جاري) 57 هزار ميليارد تومان صرف تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي(طرح‌هاي عمراني) و 23هزار ميليارد تومان صرف تملك دارايي‌هاي مالي(بازپرداخت ديون و بدهي‌ها) شود.

در سال جاري(1395) لايحه اصلاحيه بودجه تقديم مجلس شوراي اسلامي شد كه با تغييراتي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد.

در مجموع سقف منابع و مصارف عمومي بايد به اندازه 108هزار ميليارد تومان افزايش مي‌يافت يعني منابع و مصارف جديد 402هزار ميليارد تومان مي‌بود اما متاسفانه هيچ‌يك از اين اصلاحات در قانون بودجه صورت نگرفت.

 عملكرد بودجه در 6 ماهه اول سال 1395

در6ماهه اول سال حدود 92هزار ميليارد تومان منابع حاصل شده است. اين ميزان منابع در مقايسه با رقم مصوب 6 ماهه خود (147هزار ميليارد تومان) حدود 37درصد انحراف دارد. در بين اجزاي مهم منابع در 6 ماهه اول سال عوايد حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي با 93درصد تحقق و درآمدهاي عمومي با 74درصد تحقق بيشترين ميزان تحقق و واگذاري دارايي‌هاي مالي با نزديك به 30درصد تحقق كم‌ترين ميزان تحقق را داشته است. در بين اجزاي مهم درآمدهاي عمومي نيز ماليات‌ها 83 درصد تحقق عملكرد داشته است. به نظر مي‌رسد با توجه به اينكه تا پايان سال قيمت نفت بالاتر از رقم پيش‌بيني شده در قانون بودجه (40دلار) خواهد بود و صادرات نفت و ميعانات گازي نيز روندي صعودي خود را حفظ خواهد كرد، رقم مصوب براي عوايد حاصل از صادرات نفت و ميعانات محقق خواهد شد. درآمدهاي عمومي نيز تا پايان سال حدود 80 درصد رقم مصوب محقق مي‌شود بنابراين بيشترين عدم تحقق مربوط به واگذاري دارايي‌هاي مالي(يعني فروش اوراق مشاركت، اسناد خزانه و فروش شركت‌هاي دولتي) است.

در سمت مصارف عدم تحقق منابع منجر به عدم تخصيص اعتبار به طرح‌هاي عمراني شده است. در 6 ماه اول سال تقريبا 90درصد ارقام مصوب نيم سال در بخش اعتبارات هزينه‌يي(كه عمدتا شامل حقوق و دستمزد است) محقق شده است. اما در بخش تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي حداقل ‌بايد 29هزار ميليارد تومان در نيمه اول سال به طرح‌هاي عمراني اختصاص مي‌يافت كه تنها 12هزار ميليارد تومان اختصاص يافته است. در بخش تملك دارايي‌هاي مالي(بازپرداخت ديون و تعهدات) نيز تنها يك هزار ميليارد تومان تخصيص يافته است. به نظر مي‌رسد با توجه به روند وصول منابع و در صورت رعايت انضباط مالي در بخش اعتبارات هزينه‌يي دولت با وجود وضعيت نامناسب وصول و تحقق منابع عمومي بتواند حداقل به اندازه سال 1394 به طرح‌هاي عمراني اعتبار اختصاص بدهد هر چند از نظر مبلغ ناكافي است.

 پيش‌بيني عملكرد بودجه سال 1395

پيش‌بيني مي‌شود تا پايان سال ماليات‌ها حدود 89 هزار ميليارد تومان، فروش نفت‌خام و ميعانات گازي معادل 80 درصد پيش‌بيني دولت يعني 55 هزار ميليارد تومان و فروش اوراق مشاركت و اسناد خزانه به ميزان 40هزار ميليارد تومان و در مجموع منابع عمومي حدود 213هزار ميليارد تومان(يعني نزديك به 72درصد رقم مصوب) محقق شود. در سمت مصارف نيز حدود 185هزار ميليارد تومان صرف هزينه‌ها(جاري) 25هزار ميليارد تومان اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي(نزديك به رقم سال گذشته اين رديف) و 3هزار ميليارد تومان نيز صرف پرداخت ديون دولت خواهد شد. با اين حساب دولت تا پايان سال با كسري بودجه 78هزار ميليارد توماني روبه‌رو خواهد بود كه از طريق فروش منابع بين نسلي نفت خام (به ميزان 50 هزار ميليارد تومان) و استقراض (به ميزان 28هزار ميليارد تومان) تامين مالي خواهد شد.

 پيش‌بيني منابع و مصارف عمومي  بودجه96

دولت هنگام تقديم لايحه بودجه مطابق معمول منابع و مصارف بودجه را با بيش‌برآوردهايي پيش‌بيني مي‌كند كه در عمل بخش زيادي از آن محقق نخواهد شد ضمن اينكه پيش‌بيني واقع‌بينانه منابع عمومي با توجه به متغيرهاي خارج از كنترل مانند قيمت نفت كار ساده‌يي نيست. اما در هر حال در اين قسمت با ارائه تصويري به نسبت واقع‌بينانه از ميزان وصول منابع و تخصيص آن به مصارف عمومي در سال 1396 مي‌توان با مقايسه آن با ارقام پيشنهادي لايحه دولت ميزان تحقق‌پذيري اعداد و ارقام بودجه‌يي را محك زد.

پيش‌بيني عملكرد درآمدها و ماليات‌ها در سال جاري افزايش 12درصدي نسبت به ارقام مشابه سال 1394 را نشان مي‌دهد. با توجه به پيش‌بيني‌هاي رشد 6 درصدي در سال جاري امكان تحقق‌پذيري درآمدها به ويژه ماليات‌ها در سال آينده افزايش مي‌يابد. در اين صورت شايد تحقق رشد 15درصد درآمدهاي تحقق يافته سال جاري در سال 1396 دور از انتظار نباشد بنابراين مي‌توان انتظار داشت كه در سال آينده ماليات‌ها حدود 103هزار ميليارد تومان و درآمدها حدود 145هزار ميليارد تومان محقق شود.

با توجه به سياست اوپك (و برخي ديگر از توليدكنندگان عمده) مبني بر تقويت قيمت‌هاي نفت خام مي‌توان انتظار داشت، قيمت نفت در سال آينده حداقل كمتر از 45دلار در هر بشكه نباشد. با توجه به سياست كشورمان مبني بر افزايش توليد و صادرات نفت خام همچنين انعطاف كشورهاي توليدكننده در قبال توليد و صادرات نفت ايران مي‌توان انتظار داشت، صادرات نفت خام و ميعانات گازي كشور در سال 1396 برابر 8/2ميليون بشكه در روز باشد. اگر نرخ ارز محاسباتي را مطابق سياست دولت مبني بر تك نرخي كردن ارز معادل 3300 تومان و سهم دولت از عوايد نفت و ميعانات گازي را نيز 5/55 درصد در نظر بگيريم (30درصد سهم صندوق توسعه ملي و 5/14درصد سهم شركت ملي نفت) سهم ريالي دولت از عوايد نفت و ميعانات گازي برابر 84 هزار ميليارد تومان خواهد شد. اگر اضافه برداشت سال 1394 را از رقم فوق كسر كنيم به طور خالص به رقمي معادل 70هزار ميليارد تومان خواهيم رسيد.

چنانچه دولت بتواند از طريق فراهم آوردن بسترهاي لازم بازار بدهي را توسعه دهد، مي‌توان انتظار داشت بسيار فراتر از پيش‌بيني‌هاي سال جاري اوراق بدهي بفروشد اما ما با احتياط فرض مي‌كنيم به ميزان پيش‌بيني‌ سال جاري منابع مالي از اين محل ايجاد شود يعني رقمي معادل 32هزار ميليارد تومان.

 مصارف عمومي و هزينه‌ها

چنانچه دولت بتواند به وعده و توصيه خود در بخشنامه بودجه سال1396 جامه عمل بپوشاند و هزينه‌ها را حداكثر 10درصد افزايش دهد، 203هزار ميليارد تومان به اين بخش از مصارف تخصيص خواهد يافت.

هرچند براي برآورد ميزان بازپرداخت تعهدات و اوراق بدهي ايجاد شده به اطلاعات اضافي نياز است، اما با فرض ادامه روند فعلي حداقل بين 3 تا 6هزار ميليارد تومان براي اين بخش نياز است.

با كسر اعتبارات اختصاص يافته به هزينه‌ها و تملك دارايي‌هاي مالي، مبلغ باقي‌مانده قابل تخصيص به طرح‌هاي عمراني خواهد بود كه با توجه به ميزان انضباط مالي دولت در بخش هزينه‌ها و ميزان بازپرداخت اوراق تعهدزا رقمي بين 35 تا 40هزار ميليارد تومان خواهد بود.

 برخي ملاحظات درباره بودجه عمومي

دولت در 3-2سال اخير با مشكلات و تنگناهاي مالي شديد روبه‌رو بوده است. اما اتفاقا اين تهديدها مي‌توانست به فرصت تبديل شده و دولت به اصلاحات ساختاري در حوزه بودجه‌ريزي و سروسامان دادن به ماموريت‌هاي خود در حوزه امور عمومي دست بزند و ضمن بسامان كردن طرح‌هاي نيمه‌تمام عمراني، سرمايه‌هاي ملي و بين‌نسلي نفت را به‌طور كامل به امور توسعه‌يي كشور و حفظ منافع نسل‌هاي آتي اختصاص دهد. اين فرصت در اين دوره از عمر دولت يازدهم از دست رفت. اميد است با شروع دوره دولت جديد اصلاحات ساختاري در اين بخش‌ها شروع شود:

 در سمت منابع:

 سهم ماليات از GDP در ايران در مقايسه با كشورهاي تركيه، اروپا و...

 ماليات به عنوان ابزار سياست‌گذاري مالي

 وضعيت استفاده از عوايد نفت

 در سمت مصارف:

 سهم حقوق و دستمزد از مصارف

 طرح‌هاي عمراني

 سهم حاشيه‌نشين‌ها از منابع عمومي

منبع:تعادل